Werbung für Online-Glücksspiel zwischen Regulierung und Stigmatisierung

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV) erlaubt Werbung für lizenzierte Anbieter von Online-Glücksspiel, um die Kanalisierung für legale Spielangebote zu fördern. Damit ist die Forderung eines kompletten Werbeverbots vom Tisch. Allerdings gibt es kontroverse Diskussionen hinsichtlich der Gestaltung und der Häufigkeit der Werbebotschaften.

Diskussion um Glücksspiel und Werbung mit der Glücksspielbehörde

Vergangene Woche hat Robert Hess, Senior Consultant Behörden Spiegel, zum Webinar mit dem Thema „Werbung für Online-Glücksspiel zwischen Regulierung und Stigmatisierung“ mit hochkarätigen Gästen aus Branche, Forschung und Jurisprudenz geladen, um mit Vertretern der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) in Diskussion zu treten.

Die GGL wurde von Sebastian Buchholz, Karl Friedrich Ballendat und Hendrik Bermpohl repräsentiert. Die Rechtsanwälte Yannick Skulski und Phillip Beumer von der Kanzlei Hambach & Hambach sorgten für die Klärung rechtlicher Fragen. Weiterhin waren Johannes Singer M.A., Universität Hohenheim, Forschungsstelle Glücksspiel, Nico Reußenzehn, Country Manager Germany bei der Rootz Ltd. sowie Dr. Sven Jung, Handelsblatt Research Institute, Head of Economic Intelligence anwesend.

Die Anforderungen an den legalen Online-Glücksspielmarkt seien sehr hoch, leitete Hess das Webinar ein. So müssten von lizenzierten Anbietern strenge Regeln befolgt werden, um den Spielerschutz zu gewährleisten und Geldwäsche effizient zu verhindern.

Allerdings gebe es keinen Grundkonsens über zulässige und vernünftige Werbung. Zudem gebe es einige Widersprüche. So dürften in den Werbebotschaften der Betreiber keine Gewinne in Aussicht gestellt werden, aber Lotterien könnten immer noch auf hohe Jackpots verweisen. Terrestrischen Spielhallen sei es nicht gestattet, für den Spielbetrieb zu werben. Dies gelte allerdings nicht für staatliche Spielbanken. Zudem gebe es keine Konzepte zur Verhinderung von Werbung illegaler Anbieter.

Was ist eigentlich genau Glücksspiel-Werbung?

Rechtsanwalt Bäumer stellte in seiner Präsentation vor, wie die Werberegulierung im GlüStV festgehalten wurde. So heißt es in der Gesetzgebung § 5 Abs. 1 Satz 1:

Inhaber einer Erlaubnis nach § 4 dürfen vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben.

Grundsätzlich bestehe demnach die Freiheit, für erlaubtes Glücksspiel zu werben. Allerdings gebe es auch Einschränkungen:

• Werbung über Telekommunikationsanlagen ist verboten.
• Die Werbung darf nicht übermäßig sein.
• Werbung darf sich nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten.
• Täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr darf keine Werbung im Rundfunk und Internet für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele erfolgen.
• Persönlich adressierte Werbung für diese Glücksspiele an gesperrte Spieler ist unzulässig.

Zudem sind in den Nebenbestimmungen der Erlaubnisse einige Regelungen festgelegt. Diese seien laut Bäumer sehr verbotsbeeinflusst:

• Werbeverbot für unentgeltliche Spiele
• Werbeverbot im öffentlichen Raum (z. B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen, ÖPNV)
• Verbot von Influencer-Marketing
• „Streamer-Kooperationsverbot“
• Affiliate-Marketing nur auf „sauberen“ Seiten, die ausschließlich auf Glücksspielangebote von lizenzierten Anbietern verlinken

Problemfelder der Werbung und der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse

Es gebe vier Problemfelder bezüglich des Verhältnisses zwischen der Werbung und der Glücksspielregulierung, setzte Bäumer seinen Vortrag fort.

Es gibt vier Problemfelder im Hinblick auf die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse.

Eines der besagten Felder beziehe sich auf die Wesentlichkeit. Dies heiße im Grunde nichts anderes, als dass dem Gesetzgeber per se grundsätzliche Fragen vorbehalten seien. Diese tangierten Abwehr- und Freiheitsrechte verschiedener Interessengruppen. Es stelle sich daher die Frage, welche Bestimmungen wesentlich seien. Hier komme dem Interessenvertreter unweigerlich der Katalog mit den Totalverboten in den Sinn.

Ein weiterer Punkt sei die Verhältnismäßigkeit. Eine Maßnahme müsse ein legitimes Ziel verfolgen. Dazu habe sich das Verwaltungsgericht Hamburg geäußert:

Eine Maßnahme, die in Freiheitsrechte eingreift, muss an sich ein legitimes Ziel verfolgen und zur Erreichung der Ziele geeignet und erforderlich sein.

So habe das Gericht festgehalten, dass das pauschale Influencer-Marketing-Verbot unverhältnismäßig sein könne, gerade vor dem Hintergrund, dass es auch differenzierte Maßnahmen gebe, um die Ziele des GlüStV zu erreichen.  

Vor dem Hintergrund der Totalverbote sei auch das Thema der Vorbehalte des Gesetzes zu erwähnen. Es müsse die Frage gestellt werden, ob die im GlüStV festgelegten Totalverbote überhaupt vom Gesetz gedeckt seien. Schließlich gelte der Grundsatz der Werbefreiheit, der nur durch eine gesetzliche Regelung eingeschränkt werden könne. Es dürften daher nur Regeln zur Ausgestaltung der Werbung aufgestellt werden.

Der letzte Punkt betreffe das Ermessen. Dies bedeute, die Behörde habe die Freiheit zu entscheiden, welche Maßnahmen getroffen würden, um die Ziele des GlüStV zu erreichen.

Zum Thema Werbung im öffentlichen Raum ergab sich die Frage eines Teilnehmers des Webinars, ob besagtes Werbeverbot sich ausschließlich auf das virtuelle Automatenspiel beziehe oder ob es auch für Sportwetten gelte.

Bäumer antwortete:

Es ist nicht begrenzt auf virtuelles Automatenspiel. Werbung im öffentlichen Raum ist für mehrere Glücksspielarten pauschal verboten. Meines Wissens ist das neben virtuellem Automatenspiel auch Online-Poker und für Online-Sportwetten.

Sicherheit ist wichtig, die Lizenz weniger

Dr. Sven Jung vom Handelsblatt Research Institute stellte anschließend zum Thema „Funktionen der Werbung“ eine repräsentative Umfrage mit rund 2.000 Befragten vor. Bei der ersten Frage gehe es darum, auf welche Faktoren die Spielerinnen und Spieler bei der Wahl der Glückspielangebote achteten.

Die Untersuchung aus dem Jahre 2021 beschäftigte sich mit der Frage, wer im Casino spielt. Es habe sich ergeben, dass 8 % der Befragten bereits in einem Online-Casino gespielt hätten. Davon habe es sich zum großen Teil um Männer mittleren Alters gehandelt. Der Anteil von Intensivspielerinnen und -spielern sei eher gering gewesen. Zudem habe sich ergeben, dass die meisten Befragten eine „Stammseite“ zum Spielen bevorzugten.

Sehr interessant seien die Antworten auf die Frage, worauf bei der Wahl einer Webseite besonders Wert gelegt werde. So stünden Aspekte wie Sicherheit, Auszahlungsgarantie, schnelle Auszahlung und Datenschutz ganz oben auf der Prioritätenliste. Ob das Spiel in Deutschland lizenziert sei, finde sich eher in mittlerer bis unterer Position wieder, so der Experte.

Datenschutz und Sicherheit sind den Kunden wichtiger als die Lizenz.

Eine weitere Frage an die Nutzer der Online-Glücksspiel-Plattformen bezog sich auf die Spielbedingungen und die Reaktion auf eine mögliche Verschlechterung besagter Bedingungen. 42 % erklärten, eine Online-Plattform finden zu wollen, die bessere Spielbedingungen biete.

Bei einer Verschlechterung der Spielbedingungen würden die meisten Spieler nach Alternativen Ausschau halten.

Weitere Erkenntnisse, die die Umfrage ergab:

• Nur bei 47 % spielt die Lizenz eines Anbieters eine Rolle.
• Vielfach wissen die Befragten nicht, ob ein Anbieter über eine Lizenz verfügt und wenn ja, welche.
• Bei einer deutschen Lizenz werden gewisse / kleinere Einschränkungen toleriert.

Als Fazit ergab die Studie des Handelsblatt Research Institutes, dass bei Eingriffen in die Rahmenbedingungen des Glücksspiels mit Folgereaktionen zu rechnen sei. Die Folge sei eine mögliche Abwanderung in den Schwarzmarkt. Dies stelle einen Widerspruch zur angestrebten Kanalisierung dar.

Der Werbung komme daher als Instrument der Aufklärung und Information eine wichtige Rolle zu, denn es herrsche eine große Unwissenheit. Den Spielern müssten Gründe aufgezeigt werden, warum das Spiel bei einem in Deutschland lizenzierten Anbieter von Vorteil sei. Dies unterstütze den Prozess der Kanalisierung in den regulierten Markt.

Mit welchen Problemen die Branche zu kämpfen hat

Im Webinar kam auch ein Vertreter der Glücksspielbranche zu Wort. Nico Reußenzehn, Country Manager Germany bei der Rootz Ltd., äußerte sich zu den Herausforderungen, mit denen in Deutschland lizenzierte Betreiber von Plattformen mit virtuellen Automatenspielen konfrontiert seien.

Für Reußenzehn sei Werbung elementar, um auf das legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen. Dem Kunden könne so vermittelt werden, was legal sei und was nicht. Eines der größten Probleme sei, dass sich zugelassene Betreiber mit einem weitaus unattraktiveren Produkt dem Schwarzmarkt gegenüber behaupten müssten.  

Werbung für lizenzierte Anbieter dürfe in den Medien nur ab 21 Uhr ausgestrahlt werden, während illegale Betreiber rund um die Uhr für ihre Produkte würben, so Reußenzehn. Dieses Werbeembargo sei eine weitere Herausforderung für die legalen Betreiber. So müsse mit anderen zugelassenen Anbietern um die besten Werbeplätze nach 21 Uhr konkurriert werden. Diese seien in der Regel auch teurer. Auch würden die Inhalte streng geprüft, bevor die Werbung on Air gehen könne.  

Influencer-Werbung hingegen sei nach Reußenzehns Meinung eine große Chance, um Aufklärungsarbeit zu leisten. Dies sei eine gute Methode, die Spieler in den regulierten Markt zu lenken. Noch gebe es diese Art der Werbung einzig für illegale Plattformen. Wenn lizenzierte Betreiber jedoch mit Influencern kooperieren könnten, könne Einfluss auf die Inhalte der Streams genommen werden. Zudem könnten die Streamer zuvor in entsprechenden Schulungen vorbereitet werden.

Studien zu Werbung für Glücksspiel noch nicht aussagekräftig

Johannes Singer M.A. von der Universität Hohenheim, Forschungsstelle Glücksspiel, stellte wichtige Aspekte hinsichtlich der Glücksspielwerbung in den sozialen Medien vor. Singer merkte an, dass es noch nicht so viele Studien zu diesem Thema gebe. Es seien derzeit nur vier Untersuchungen aus dem Vereinigten Königreich und eine aus Deutschland verfügbar, die von der Forschungsstelle Glücksspiel an der Universität Hohenheim durchgeführt worden sei.

Singer führte an, dass rund 50 % der Deutschen mindestens einmal wöchentlich die sozialen Medien nutzten. Hierbei seien Kinder und Jugendliche am aktivsten. Diese nutzten die sozialen Medien mindestens einmal täglich. Dies mache diese Plattformen besonders attraktiv für Werbebotschaften, da sich die Inhalte durch den Netzwerkcharakter nahezu grenzenlos verbreiten ließen.

Die Charakteristik der Glücksspielwerbung zeichne das hohe Volumen der Werbeinhalte aus. Die Anbieter nutzten hierbei unterschiedliche Strategien, um mit den Nutzern in Verbindung zu treten. So würden Spiele vorgestellt oder die eigene Marke beschrieben.

Zu den Zielen gehöre, das Glücksspiel als alltägliche Freizeitaktivität zu normalisieren, etwa durch die Erzeugung positiver Emotionen. Als Beispiel zog der Wissenschaftler die Sportwette heran. So gehöre es bereits zur Normalität, bei einem Fußballspiel eine Wette zu platzieren.

Fatal sei, dass Werbung in den sozialen Netzwerken so gestaltet sei, dass sie besonders ansprechend auf Kinder und Jugendliche wirke. So würden häufig humoristische Elemente oder Memes verwendet.

Doch welche Effekte hat die Glücksspielwerbung? Nach neusten Studienergebnissen [Seite auf Englisch] von Ellen McGrane bestehe ein kausaler Zusammenhang zwischen der Exposition gegenüber Werbung und der Einstellung zum Glücksspiel, der Glücksspielabsicht und der Glücksspielaktivität.

Durch die Häufigkeit der Werbung werde das Glücksspiel normalisiert und könne Spielbedürfnisse auslösen. Es bestehe zudem die Gefahr, dass Personen mit einer glücksspielassoziierten Störung ihr Spielverhalten intensivierten. Für vulnerable Gruppen, z. B. Kinder und Jugendliche, stelle die Glücksspielwerbung in den sozialen Medien eine besondere Gefährdung dar.

Singer machte jedoch darauf aufmerksam, dass noch Forschungsbedarf bezüglich weiterer Medienkanäle und neuer Werbeformen bestehe. So bezögen sich oben vorgestellte Studien auf Twitter. Es gebe noch keine Untersuchungen zu Glücksspielwerbung auf YouTube, Twitch und Instagram.

Auch müsse sich die Forschung vermehrt mit Influencern und Glücksspielwerbung auseinandersetzen. Durch die enge persönliche Bindung zu den Followern könne den Influencern eine besondere Rolle zugeschrieben werden.

Die Glücksspielbehörde und die Werbung

Im letzten Teil des Webinars gingen Sebastian Buchholz, Karl Friedrich Ballendat und Hendrik Bermpohl von der GGL auf die Verortung der Werbung in der Organisation der Behörde ein. So sei die GGL sowohl für die Ausgestaltung der Werbung für erlaubtes Glücksspiel durch Nebenbestimmungen zuständig als auch für die Untersagung der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel.

Wie die Glücksspielwerbung bei der GGL verortet ist

Bei der Regulierung der Glücksspielwerbung müssten bestimmte Faktoren berücksichtigt werden:

• Verhindern des Entstehens von Glücksspielsucht und die Schaffung von Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung
• Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in überwachte Bahnen durch die Bereitstellung eines begrenzten, einer geeigneten Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellenden Glücksspielangebots sowie der Entgegenwirkung der Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten
• Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes
• Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspielen und Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften
• Vorbeugung der Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten

Weiterhin sei in Nebenbestimmungen der Werbung für erlaubtes Glücksspiel festgelegt, wie die Ausgestaltung der Werbebotschaften auszusehen habe. Zu den Vorgaben gehörten unter anderem:

• Verbot von Zeitdruck
• Erkennbarkeit des Zufallscharakters
• Hinweis auf die Whitelist
• Anforderungen zum Affiliate-Marketing
• Aufzeichnungs-, Aufbewahrungs-, Dokumentations- und Vorlagepflicht

Folgende Vorlage zeigt einen Überblick über die Bestimmungen:

Der Überblick zeigt, wann und wie Werbung für erlaubtes Glücksspiel zugelassen ist.

Werbung für unerlaubtes Glücksspiel sei hingegen verboten. Dieses Verbot betreffe:

• Eigenwerbung der Anbieter
• Fremdwerbung, z.B. durch Influencer, Streamer, Marketing-Agenturen und Presseunternehmen
• Werbung im Internet auf Social Media-Plattformen, durch Newsletter, Vergleichsportale, Bonusseiten und Online-Zeitungen
• Terrestrische Werbung, z.B. durch Paketbeilagen, Anzeigen in Printmedien und Bandenwerbung
• Werbung im Rundfunk

Seit dem 1. Juli 2022 seien bereits Erfolge zu verbuchen. Im Rahmen des Kampfes gegen illegales Glücksspiel seien bereits 87 Untersagungsverfahren eingeleitet worden.

Zudem seien 165 Hinweisschreiben versandt worden, die sehr häufig zur Einstellung der Werbung geführt hätten. Darüber hinaus seien 25 Untersagungsverfahren eingeleitet und 37 Strafanzeigen gestellt worden.