Camilla Rosenberg: Die Leiterin der schwedischen Glücksspielbehörde im Interview

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Erst vor wenigen Tagen hat die schwedische Glücksspielbehörde Spelinspektionen ihren neuen Market Report veröffentlicht, der einige überzeugende Zahlen enthält. Wir haben mit Camilla Rosenberg gesprochen und die Leiterin der Spelinspektionen in einem Interview zum schwedischen Glücksspielmarkt befragt.

Glücksspiel in Europa: Interview mit Camilla Rosenberg

1. Frau Rosenberg, vielen Dank, dass Sie sich Zeit für uns nehmen. Bitte erklären Sie uns die Eckpfeiler der schwedischen Glücksspielpolitik. Worauf legt Ihre Behörde einen übergeordneten Wert?

Camilla Rosenberg: "Der Hauptzweck der Neuregulierung des schwedischen Glücksspielmarktes war, die Kontrolle zurückzugewinnen und den Spielerschutz zu gewährleisten. Vor 2019 richteten sich zahlreiche nicht regulierte Online-Anbieter an schwedische Spieler, wodurch die Kanalisierungsrate 2018 auf unter 50 Prozent geschätzt wurde.

Seit 2019 gilt: Alle Anbieter benötigen eine Lizenz, nicht lizenzierte Betreiber werden vom Markt ausgeschlossen. Zuständig für die Aufsicht ist die Schwedische Glücksspielbehörde (SGA), die Lizenzen erteilt und die Rechtmäßigkeit, Sicherheit und Verlässlichkeit des Marktes sicherstellt. Das Glücksspielgesetz fungiert als Rahmengesetzgebung. Die Regulierung verfolgt das Ziel, 

• ein sicheres und verantwortungsvolles Glücksspiel mit hohem Verbraucherschutz zu gewährleisten, 
• das Glücksspielvolumen nicht auszuweiten und negative Folgen zu begrenzen. 

Ein wesentlicher Bestandteil ist zudem, dass Glücksspielwerbung nur in moderater Form zulässig ist. Ziel der Reform war weder ein steigendes Bruttospielergebnis (GGR) noch eine wachsende Zahl an Spielern, sondern ein sicherer, regulierter Markt im Interesse des Verbraucherschutzes."

2. Laut Angaben Ihrer Behörde aus dem Jahr 2024 erreicht das schwedische Glücksspiel eine hohe Kanalisierungsrate von 86 %. Worin sehen Sie Gründe für diesen Erfolg?

Camilla Rosenberg: "Im Jahr 2023 wurde die SGA von den Regierungskanzleien beauftragt, die Methode zur Berechnung der Kanalisierungsrate auf dem schwedischen Glücksspielmarkt zu entwickeln. Die SGA hat mehrere Methoden erarbeitet, um Indikatoren für die Kanalisierungsrate zu erstellen.

Der Durchschnittswert der Hauptindikatoren der SGA zeigt, dass die Kanalisierungsrate für 2023 auf 86 Prozent geschätzt wird und nach unserer jüngsten Messung für 2024 (veröffentlicht am 1. September) bei 85 Prozent liegt. Unsere aktuelle Schätzung basiert auf einer neuen Methodik, die eine Befragung von 5.767 Spielern sowie eine Messung des Internetverkehrs zu 2.032 nicht lizenzierten Seiten umfasst.

Die geschätzte Kanalisierungsrate von 85 Prozent zeigt, dass der Großteil des schwedischen Glücksspiels bei Anbietern mit schwedischer Lizenz stattfindet. Nur ein kleiner Teil des Traffics auf nicht lizenzierte Websites betrifft Seiten, die nach Einschätzung der SGA Schweden aktiv ohne erforderliche Lizenz (illegales Glücksspiel) anvisieren und hierfür Untersagungsverfügungen erhalten haben.

Es ist wichtig zu berücksichtigen, dass Schweden über einen geteilten Glücksspielmarkt verfügt: lizenziertes Glücksspiel, nicht lizenziertes Glücksspiel (Unternehmen, die sich nicht auf Kunden in Schweden konzentrieren) sowie illegales Glücksspiel (Unternehmen, die gezielt Kunden in Schweden ansprechen und diesen Glücksspiel ohne erforderliche Lizenz anbieten).

Wenn die SGA die Kanalisierungsrate misst, wird nicht berücksichtigt, ob ein Unternehmen ohne schwedische Glücksspiellizenz tatsächlich Kunden in Schweden anvisiert und somit die erforderliche Lizenz fehlt.

 Mit der Öffnung des Lizenzmarktes im Jahr 2019 hatten die meisten bekannten Betreiber tatsächlich einen Antrag gestellt, und die Lizenzen lagen bereits zu Jahresbeginn vor. Damit wurde das Ziel erreicht, bessere Möglichkeiten zur Kontrolle des Marktes zu schaffen und ein hohes Maß an Verbraucherschutz zu etablieren – auch wenn es natürlich noch mehr zu tun gibt, insbesondere im Hinblick darauf, Betreiber ohne erforderliche Lizenz, die Schweden gezielt ansprechen, vom Markt auszuschließen. 

Die SGA hat intensiv daran gearbeitet, zahlreiche illegale Betreiber vom schwedischen Markt fernzuhalten. Im Laufe der Zeit haben wir eine Reihe von Kriterien identifiziert, die bei der Beurteilung relevant sind, ob ein Online-Anbieter Schweden illegal aktiv ins Visier nimmt. Diese Liste von Kriterien ist nicht abschließend, und die Bewertung erfolgt in jedem Einzelfall. Ein Problem besteht darin, dass Betreiber ihre Strategien im Laufe der Zeit anpassen, basierend auf diesen Kriterien. Dies stellt eine große Herausforderung für die Kanalisierung und den Schutz schwedischer Kunden dar."

3. Gibt es trotz aller Erfolge auch Dinge, die Ihnen als Behörde beim Blick auf den schwedischen Markt Sorgen bereiten?

Camilla Rosenberg: "In den letzten Jahren haben wir einen Anstieg des Glücksspiels unter jungen Menschen in Schweden festgestellt. Dies ist langfristig besorgniserregend, da es sich um eine besonders gefährdete Gruppe handelt. Um diese Zielgruppe zu erreichen und ihr geeignete Hilfsmittel zur Verfügung zu stellen, wird die SGA ihre Kampagne „Deine Zukunft steht auf dem Spiel“ fortsetzen. Ziel der Kampagne ist es, das Wissen über die Risiken des Glücksspiels bei jungen Erwachsenen (im Alter von 18–25 Jahren) zu erhöhen. 

Die Kampagne wird im Herbst, zum Beginn des neuen Schuljahres, in den sozialen Medien sowie in digitalen Medien sichtbar sein. Sie wird in Zusammenarbeit mit der schwedischen Vollstreckungsbehörde und der Gesundheitsbehörde durchgeführt."

4. Was sind in Ihren Augen die wichtigsten Faktoren, um die Kanalisierungsrate nachhaltig erhöhen zu können? 

Camilla Rosenberg: "Wie bereits erwähnt, gilt Online-Glücksspiel nach dem schwedischen Glücksspielgesetz nur dann als illegal, wenn eine nicht lizenzierte Tätigkeit auf den schwedischen Markt ausgerichtet ist. Nach Schätzungen der SGA (Swedish Gambling Authority) entfallen rund zwei Drittel der von schwedischen Spielern getätigten Einsätze im unlizenzierten Markt auf Webseiten, die gemäß dem Glücksspielgesetz nicht auf Schweden ausgerichtet sind. 

Im Januar 2025 beauftragte das Finanzministerium einen wissenschaftlichen Referenten mit der Analyse und Stellungnahme, wie der Anwendungsbereich des Glücksspielgesetzes präzisiert und ausgeweitet werden kann – etwa durch eine Änderung des sogenannten „Targeting-Kriteriums“.

Der Bericht soll am 17. September 2025 an die Regierungskanzlei übergeben werden. Ziel des Auftrags ist es, unlizenziertes Glücksspiel einfacher und wirksamer auszuschließen, als dies mit den derzeitigen Regelungen möglich ist.

Wir erwarten mit Spannung die Ergebnisse der Analyse und sind zuversichtlich, dass eine Klarstellung des Anwendungsbereichs des Glücksspielgesetzes uns bei der Bekämpfung illegalen Glücksspiels unterstützen und langfristig zu einer hohen Kanalisierungsrate beitragen wird. 

Darüber hinaus halte ich es für entscheidend, dass sowohl die Aufsichtsbehörde als auch die Betreiber selbst dafür sorgen, die Kunden im regulierten Marktumfeld zu halten. Unser gemeinsames Ziel sollte ein funktionierender Glücksspielmarkt im Lizenzsystem sein, mit regelkonformen Betreibern. 

Die Herausforderung für die SGA besteht darin, sicherzustellen, dass die lizenzierten Anbieter im System die Regeln einhalten, um Spielerschutz und fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Gleichzeitig muss die SGA ihr Augenmerk auf Betreiber richten, die Schweden ohne die erforderliche Lizenz ansprechen. 

Schließlich müssen wir die Beweggründe der Kunden, die unlizenzierten/illegalen Anbietern den Vorzug geben, besser verstehen, um geeignete Maßnahmen zu entwickeln und sie – soweit möglich – im Lizenzsystem zu halten. 

Beispielsweise haben wir festgestellt, dass es ein generelles Bewusstseinsdefizit darüber gibt, ob eine Webseite über eine schwedische Lizenz verfügt oder nicht. (Viele Befragte, die in unserer Umfrage mit „Ich weiß nicht“ auf die Frage antworteten, ob sie auf einer lizenzierten oder unlizenzierten Webseite gespielt hätten, hatten tatsächlich auf einer Webseite mit schwedischer Lizenz gespielt.) 

Dies führt dazu, dass wir verstärkt Informationskampagnen durchführen, die den Unterschied zwischen lizenziertem und unlizenziertem Glücksspiel verdeutlichen. Ziel ist es, dass Verbraucher aktive und bewusste Entscheidungen treffen können."

5. Sind Sie zuversichtlich, die angepeilte Kanalisierungsrate von 90 % in den kommenden Jahren erreichen zu können? Wenn ja, wie wollen Sie dies erreichen?

Camilla Rosenberg: "Ich bin persönlich optimistisch, was die zukünftige Entwicklung des schwedischen Glücksspielmarktes betrifft. Seit der Neuregulierung im Jahr 2019 haben wir neue und zusätzliche Gesetze in mehreren Bereichen erhalten, zum Beispiel in Bezug auf B2B-Lizenzen und den Informationsaustausch im Zusammenhang mit Spielmanipulation (Match-Fixing).

Schweden ist am 19. Dezember 2024 der Macolin-Konvention beigetreten, was unsere Arbeit gegen Match-Fixing erleichtern wird. Wir warten nun auf die Ergebnisse der laufenden Untersuchung zum Anwendungsbereich des schwedischen Glücksspielgesetzes, die spätestens am 17. September 2025 abgeschlossen sein soll.

Ziel des Auftrags ist es, unlizenziertes Glücksspiel auf einfachere und wirksamere Weise auszuschließen, als es mit den derzeitigen Vorschriften möglich ist. Wir erwarten die Ergebnisse der Untersuchung mit Spannung und sind zuversichtlich, dass eine Klarstellung des Anwendungsbereichs des Glücksspielgesetzes uns bei unserer Arbeit zur Bekämpfung des illegalen Glücksspiels unterstützen und somit langfristig eine hohe Kanalisierungsrate verbessern und sichern wird. Darüber hinaus bereiten wir uns auf die neuen EU-Vorschriften zur Geldwäschebekämpfung (AML) und die bevorstehende FATF-Prüfung Schwedens in den Jahren 2027/2028 vor."

6. Lediglich 0,9 % des verfügbaren Einkommens setzen die schwedischen Spieler laut Ihrer Auswertung aus dem Jahr 2024 im Glücksspiel ein. Wie schaffen Sie es, dass die Spieler verantwortungsvoll spielen, und welche Unterstützung wird Spielern mit einem problematischen Spielverhalten geboten?

Camilla Rosenberg: "Wie ich bereits erwähnt habe, war ein wachsender Bruttospielertrag für den regulierten Markt niemals ein Ziel der Neuregulierung – ebenso wenig wie eine Erhöhung der Anzahl der Spieler in der schwedischen Bevölkerung.

Wenn es um Maßnahmen zum verantwortungsvollen Spielen geht, müssen Lizenznehmer gemäß dem schwedischen Glücksspielgesetz das Spielverhalten jedes Spielers registrieren und analysieren. Zudem sind sie verpflichtet, den Spielern die Möglichkeit zu bieten, Grenzen für ihr Spiel festzulegen – sowohl in Bezug auf die Zeit als auch auf die eingesetzten Beträge.

Lizenznehmer sind außerdem verpflichtet sicherzustellen, dass Spieler sich vom Glücksspiel auf den Produkten des Lizenznehmers bis auf Weiteres oder für einen bestimmten Zeitraum selbst ausschließen können. Die SGA überwacht, dass die Lizenznehmer die Anforderungen der Sorgfaltspflicht einhalten.

Die Branche beklagt Schwierigkeiten bei der Auslegung dieser Pflicht, da das Glücksspielgesetz eine Rahmengesetzgebung darstellt. Wir erwarten beispielsweise ein Gerichtsverfahren zu der Frage, wann ein Lizenznehmer nach Auffassung der Sorgfaltspflicht genug getan hat. Seit dem 1. Oktober 2024 kann die SGA Vorschriften über den Inhalt des Aktionsplans der Lizenznehmer erlassen, in dem beschrieben wird, wie sie ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen.

An diesen Vorschriften sowie weiteren Änderungen im Bereich des verantwortungsvollen Spielens arbeiten wir derzeit. Sie sollen der Branche zusätzliche Orientierung bieten. Eine öffentliche Anhörung wird im Herbst stattfinden, und wir hoffen, dass die Vorschriften im Herbst 2026 in Kraft treten. Darüber hinaus stellt die SGA seit der Eröffnung des lizenzierten Marktes im Jahr 2019 ein nationales Selbstausschlussregister, spelpaus.se, zur Verfügung.

Die Zahl der Registrierungen ist im Laufe der Jahre stetig gestiegen. Zum 21. September 2025 waren 130.000 Personen ausgeschlossen. Die meisten haben sich dabei auf unbestimmte Zeit eingetragen, und die Mehrheit – etwa 75 Prozent – der Registrierten sind Männer. Problematisches Spielverhalten tritt häufiger bei Männern auf. Darüber hinaus wird es im Herbst eine Parlamentsentscheidung über ein erweitertes Kreditverbot geben. Der Vorschlag sieht vor, dass Lizenznehmer und Glücksspielvermittler nicht berechtigt sind:

• Spielern den Abschluss eines Kreditvertrages mit einem anderen Unternehmen im Zusammenhang mit dem Glücksspiel zu ermöglichen,
• Einsätze anzunehmen, wenn sie wissen, dass der Spieler das Glücksspiel durch Kredit finanziert,
• Zahlungen mit einer Karte zu akzeptieren, wenn offensichtlich ist, dass es sich um eine Kreditkartenzahlung handelt.

Auch hier erwarten wir mit Spannung die Entscheidung des Parlaments."

Frau Rosenberg, wir danken Ihnen für Ihre interessanten Ausführungen und den Einblick in die schwedische Regulierung.

English Version

Just a few days ago, the Swedish Gambling Authority Spelinspektionen published its new market report, which contains some compelling figures. We spoke with Camilla Rosenberg and asked the head of Spelinspektionen about the Swedish gambling market in an interview.

1. Could you kindly outline the key principles of Swedish gambling policy? What overarching priorities guide your authority’s regulatory approach?

Camilla Rosenberg: "The main purpose for re-regulating the Swedish gambling market was to regain control of the market and to ensure consumer protection, since many unregulated online gambling operators were targeting Sweden before 2019. The channeling rate in 2018 was estimated to be less than 50 percent.

Since 2019 all operators on the Swedish market are to have a license and operators without a necessary license shall be excluded. The Swedish Gambling Authority (SGA) is responsible for ensuring that the Swedish gambling market is legal, safe and reliable. SGA grants all licenses and permits.
 
The Swedish Gambling act is a frame legislation - and the regulation:

• is to promote gambling that is healthy and safe and that has a high level of consumer protection,
• shall not increase gambling and the negative consequences of gambling should be limited.

Another important part of the regulation is that marketing of gambling should be moderate. Growing GGR for the regulated market was never an objective for the re-regulation nor was it to increase the number of gamblers in the Swedish population."

2. According to figures published by your authority in 2024, the Swedish gambling market has achieved a high channelization rate of 86%. To what do you attribute this notable success?

Camilla Rosenberg: "In 2023 SGA was commissioned by the Government Offices to develop the method for calculating the level of channeling on the Swedish gambling market. SGA has developed several methods to produce indicators for the level of channeling. The average value of the SGA’s main indicators shows that level of channeling for 2023 is estimated at 86 percent and according to our recent measurement for 2024, (published on 1 September) it is estimated at 85 percent.
 
Our recent estimate is based on new methodology, which comprised a survey of 5,767 gamblers and a measurement of internet traffic to 2,032 unlicensed sites. The estimated 85 per cent channeling rate shows that the majority of Swedish gambling takes place with operators with a license in Sweden. Only a small part of the traffic to unlicensed websites consists of websites deemed by SGA to be actively targeting Sweden without a necessary license (illegal gambling) through prohibition orders.
 
It is important to take into account that Sweden has a divided gambling market with licensed gambling, unlicensed gambling (companies not focused on customers in Sweden) as well as illegal gambling (the company seeks customers from Sweden and permits customers from Sweden without a necessary license) When SGA measures the level of channeling, it does not take into account whether or not a company without a Swedish gambling license targets customers in Sweden and thus lacks the necessary license.

By the opening of the license-market in 2019 most of the known operators actually applied and licenses were in place by the start of the year. So, the goal to create better opportunities to control the market and establish a high level of consumer protection has been achieved through the re-regulation, even though there is of course more to be done, especially when it comes to excluding operators targeting Sweden without a necessary license from the market.
 
The SGA has been working hard to ban a lot of illegal operators from targeting Sweden. We have over time identified a number of criteria that are relevant when assessing whether an online operator is actively targeting Sweden illegally. This list of criteria is not exhaustive, and an assessment is made in each individual case.

A problem is that operators gradually adapt over time based on the criteria. This is a real challenge when it comes to channeling and to protect Swedish customers. We also introduced the B2B-licensing in July 2023. The availability of gaming software for unlicensed operators was expected to decrease and thus the channelization was expected to increase since a B2B company with a license is prohibited from providing gaming software to an unlicensed operator.

Furthermore, any B2B company involved in such practices risks losing its license issued by the SGA. We do have a good knowledge of where people gamble online. And now six and a half years into the regulation we don´t get that much information/tips either from the public nor the industry anymore on many new operators targeting Sweden without a necessary license."

3. Despite these positive developments, are there any aspects of the Swedish gambling market that remain a cause for concern from the perspective of your authority? 

Camilla Rosenberg: "Over the last years we have seen an increase in gambling among young people in Sweden. This is worrying in the long term, since it´s a group that is particularly vulnerable. To reach the targeted group and provide tools for them SGA will continue our campaign “Your future at stake” which aims to increase the knowledge about the risks of gambling among young adults (aged 18-25).

The campaign will be visible on social media and in digital media during the autumn when the schools start. The campaign is carried out in collaboration with the Swedish Enforcement Authority and the Public Health Agency."

4. In your view, what are the most crucial factors to further enhance and sustain a high channelization rate over the long term?

Camilla Rosenberg: "As a mentioned earlier for online gambling to be considered illegal under the Swedish Gambling Act the unlicensed activity must be directed at the Swedish market. The SGA estimates that approximately two-thirds of gambling by Swedes on the unlicensed market takes place on gambling sites that, according to the Gambling Act, does not target Sweden.
 
In January 2025, the Ministry of Finance commissioned a research officer to analyze and give an opinion on how the scope of the Gambling Act can be clarified and expanded, for example by changing the targeting criterion. The report is to be submitted to the Government Offices of Sweden on 17 September 2025.

The purpose of the assignment is to exclude unlicensed gambling in a simpler and more effective way than is possible under current regulations. We eagerly await the outcome of the analysis, and we are hopeful that a clarification of the scope of the Gambling Act will help us in our work to combat illegal gambling and thus enhance and sustain a high channelization rate in the long term.
 
In addition to the above I think it´s crucial that both the regulator and the operators must keep customers within the regulated environment. Our common objective should be a-well functioning gambling market within the licensing system, with operators being compliant. The challenge for SGA is to ensure that licensees within the system are compliant to ensure consumer protection and fair competition.

At the same time SGA has to focus on operators that are targeting Sweden without a necessary license. And finally, we need to better understand the driving forces of the customers who choose the unlicensed/illegal operators to take the right measures to keep them within the licensing system, to the extent possible. For instance, we have noted that there is a general lack of awareness regarding whether a website has a Swedish license or not.

(Many respondents who answered” I don´t know” to the question in our survey whether they had gambled on a website with or without a Swedish License had actually gambled on a website with a Swedish license.) This leads us to conduct more information campaigns about the difference between licensed and unlicensed gambling, so consumers can make active and conscious choices."

5. Do you remain confident that the targeted channelization rate of 90% can be achieved in the coming years? If so, what measures do you plan to implement in order to reach this goal? 

Camilla Rosenberg: "I´m personally optimistic for the future development of the Swedish gambling market. Since the re-regulation in 2019 we have had new and additional legislation in several areas, for instance regarding B2B licenses and sharing information when it comes to match fixing.

Sweden acceded to the Macolin Convention on 19 December 2024, which will facilitate our work against match fixing.  We are now awaiting the results of the ongoing inquiry regarding the scope of application of the Swedish Gambling Act, which should be finalized no later than 17 September 2025.

The purpose of the assignment is to exclude unlicensed gambling in a simpler and more effective way than is possible under current regulations. We eagerly await the outcome of the inquiry, and we are hopeful that a clarification of the scope of the Gambling Act will help us in our work to combat illegal gambling and thus enhance and sustain a high channelization rate in the long term.  We are also preparing for the EU`s new AML regulations and the upcoming FATF review of Sweden in 2027/2028."

6. According to your 2024 evaluation, Swedish players spend only 0.9% of their disposable income on gambling activities. How do you ensure responsible gambling behavior among players, and what forms of support are available to those affected by problematic gambling?

Camilla Rosenberg: "As I mentioned earlier growing GGR for the regulated market was never an objective for the re-regulation nor was it to increase the number of gamblers in the Swedish population. When it comes to responsible gambling measures, license holders must, according to the Swedish Gambling Act, register and analyse each player's gambling behaviour.

And they are also required to offer players the opportunity to set limits for their gambling in terms of time and amount. License holders are also required to ensure that players can exclude themselves from gambling on the licensee´s products until further notice or for a certain period.

The SGA supervises that the license holders comply with the requirements of the duty of care. The industry claims difficulties in interpreting the duty of care since the Gambling Act is a framework legislation. We are, for instance, awaiting a court case on the matter when a license holder is considered to have done enough according to the duty of care. SGA may (since 1 October 2024) issue regulations regarding the content of the license holder´s action plan on how they are going to fulfil their duty of care.

We are working on these regulations and other amendments regarding responsible gambling, and they are expected to provide further guidance to the industry on these matters. A public referral will take place during this fall, and hopefully the regulation will enter into force in the fall of 2026.  
 
In addition to that SGA provides a national self-exclusion register, spelpaus.se, which has been in place since the opening of the licensed market in 2019. There has been a steady climb over the years, and as of the 21 September 2025 the number of excluded persons were 130.000. Most people have signed up for the system until further notice and the majority – about 75 percent – of those who sign up are men. Problem gambling is more common among men.

Furthermore, there will be a parliament decision this fall on an expanded ban on credit. The proposal states that license holders and gambling agents are not allowed to:

• let players enter into a credit agreement with another entity in connection with the gambling,
• accept stakes if they know that the player is financing the gambling with a credit,
• accept payments with a card if it´s obvious that it is a credit card payment.

So, we are also awaiting the outcome of the parliament decision on this matter."

Ms. Rosenberg, thank you for your interesting remarks and insight into Swedish regulation.